郑醒尘:澳大利亚防范系统性金融风险的经验借鉴

2016-05-23 18:01:19BY:guoyan
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澳大利亚防范系统性金融风险的主要做法,一是强制实行金融市场信息的统一汇集、分享,各类金融组织必须及时向澳洲审慎监管局上报市场交易数据。在此基础上围绕金融系统形势,监管机构之间实行局、处级层面的经常化沟通、协调,形成政策建议。二是加强金融市场信息的动态分析,建立行业数据分析团队,利用大数据技术排查违规行为,进行系统性风险压力测试及预警。三是把强化金融投资者保护作为防范系统性金融风险的微观基础。如涉及侵害金融投资者利益,无论产品是否经过监管机构审批,监管部门都及时主动干预,制止金融组织的欺诈、误导行为,促使稳健经营。

澳大利亚自20世纪80年代初以来,经历了利率市场化、金融市场开放、金融监管框架调整等重大转型,在80年代后期经历金融市场波动。但经过调查与反思,监管体制逐步完善,经受住了1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机等考验,其经验值得重视和借鉴。

澳大利亚金融监管框架的主要特点

澳大利亚建立了以金融监管委员会为基础平台的监管框架,围绕金融体系稳定和消费者保护这两大目标,优化监管资源配置并完善监管协调机制,即“双峰监管”模式。金融监管委员会由澳大利亚中央银行、审慎监管局、证券与投资委员会这三家金融监管机构以及财政部组成。

(一)机构职责分工

与英国不同,澳大利亚金融监管委员会四家成员机构彼此独立。澳大利亚央行侧重于制定实施货币政策,包括利率、汇率政策,履行金融风险处置等职责。央行关注金融机构包括支付体系的稳定性以及机构层面的稳定,如资本、平衡表、风险暴露等。审慎监管局围绕保持金融体系稳定,不但监管银行业机构,而且监管证券、保险、投资、信托等行业的机构,实行统一监管,避免了分业监管存在的弊端。审慎监管局关注金融体系整体稳定。通过对各类金融机构进行质询,形成严格的监管机制。证券与投资委员会围绕金融消费者保护,对金融市场的机构准入与市场行为等进行监管,包括证券、期货等行业;对养老基金、保险、股票、公司债、衍生品等涉及广大投资者的产品加强规范与指导。财政部参与微观政策制定,包括对外国投资敏感的金融行业进行审批,对三家监管机构的工作进行评估。澳大利亚央行每隔半年就金融稳定形势向财政部作专题报告。其中的机制安排是,财政部负责提名三家监管机构负责人的候选人,向审慎监管局以及证券和投资委员会提供财政经费。

(二)监管协调的保障机制

金融监管委员会作为议事协调平台,由澳大利亚央行牵头开展工作,央行行长担任金融监管委员会主席。委员会内部向委员会主席即央行行长报告工作,央行行长向财政部报告工作,财政部向议会报告工作。金融监管委员会没有独立司法权力,但通过非法规性文件引导,促使监管机构之间紧密合作。金融监管机构成立之初,就以相互签署谅解备忘录方式建立双边协调机制,作为金融监管委员会运作基础。财政部对监管机构的人事、经费具有重要影响力,对其工作绩效进行评估,对监管机构涉及政府支出的重要方案进行审批,故能对协调监管行为发挥重要促进作用。

(三)监管协调的具体途径

一是数据共享。有效汇集信息是数据共享的前提。澳大利亚金融监管体系,实行一元化信息汇集机制。法律授权审慎监管局负责信息汇集、统计、分送工作,并要求行政机构提供相关信息。审慎监管局建设相关金融基础设施,收集市场交易的动态信息,向央行、证券与投资管理委员会等监管机构分送信息,具体根据需要而行。在信息共享方面,澳大利亚央行不收集金融市场信息,但需向审慎监管局支付少量费用以弥补运行成本,审慎监管局向央行每天发送2—3次信息,可根据央行需要提供特殊数据表格。证券与投资管理委员会也通过这一渠道共享信息,审慎监管局根据前者关注的机构和市场信息,主动提供数据。

二是人员沟通。除了监管机构负责人参加的金融监管委员会会议,澳大利亚央行每隔6周,与审慎监管局举行司局级层面的协调会。两家机构的处级(工作组)层面通过电话、邮件等日常联系,并举办半月会。在应对潜在金融危机时尤其如此。审慎监管局行业分析团队根据微观条件,与央行一起讨论相关问题,以分析市场形势的演变情况。证券与投资管理委员会根据需要参加与央行、审慎监管局局、处级层面的协调会议。不同监管机构的分析人员一起研究相关问题,是对监管协调的基本要求。

防止系统性金融风险的主要机制

审慎监管局发挥防控系统性风险的领导作用,除了风险监测、预警机制,还重视危机模拟工作和危机复苏机制。

(一)风险监测与危机模拟

审慎监管局是危机应对责任单位,由行业团队进行分析,并根据各个团队的分析框架,把各类监管信息综合到一起进行数据分析和挖掘。除了部际协同机制,监管机构在信息分析过程中也加强内部协同。以审慎监管局为例,行业分析团队人员规模为12—40人。监管团队人员规模则更多,包括IT功能团队,共有5—6个监管工作组织,分别监管银行、保险、养老基金等行业。团队组织之间有正式联系机制。为了更好地理解风险,不同分析团队针对市场情况,通过电子化联系机制及时交流,交换相关材料,协同推进监管工作。在此基础上及时关注突发情况,发现突发风险信息,并识别关键风险,预测可能的后果。

其中,审慎监管局主要依据“可能性与影响评级系统”,对金融机构进行风险评估。金融机构风险失控的可能性分为“低、中低、中高、高、极度”五个等级,风险失控的影响按资产规模分为低 (<5亿澳元)、中(5亿—50亿澳元)、高 (50亿—500亿澳元)、严重(>500亿澳元)四个等级。审慎监管局根据金融机构的固有风险,结合金融机构自身管控能力与资本充足率的有效性进行评估分级,具体通过现场检查和非现场分析进行,评估因素涉及董事会、管理层、风险治理、战略规划、流动性风险、操作风险、信用风险、市场与投资风险、保险、资本等。

为完善风险管理框架以及规范、程序,审慎监管局建立危机管理模拟机制,利用积累的市场信息数据模拟跨行业、跨部门、存在外部冲击的危机情景,涉及银行、保险、养老金等业务,以检验金融体系稳定性,每年至少模拟一次。根据危机模拟情况,完善相关机制和规章。

(二)危机复苏

澳大利亚金融体系危机管理的核心是提升复苏能力,具体措施包括加强审慎监管局应对能力、完善解决方案、建立金融债权计划等。危机应对的触发机制涉及定性和定量标准,包括资本充足率、流动性等一系列定量指标。从澳大利亚经验看,增强监管机构能力的关键在于赋予相应牵头处置金融风险的权力。审慎监管局是危机处置的领导机构,负责提供危机复苏的解决方案,通过金融监管委员会与其他监管机构协调。危机复苏机制的范围较广,包括质询金融机构、危机磋商、接管问题机构、加强政府责任、加强监管等。从现阶段看,已要求每家存款机构根据审慎监管局指导意见,经董事会批准后,建立应急复苏计划。外资银行机构也根据集团应急计划,延伸建立澳大利亚分支机构应急复苏计划,作为集团行为和计划的一部分。从审慎监管局的角度看,好的复苏计划应有明确的触发机制或触发框架以及评估机制。从金融监管委员会内部分工看,审慎监管局的重要职责在于提出解决方案。澳央行通过履行最后贷款人职责,保持金融体系稳定。财政部则最终拍板危机的解决方案,提供财政支持。

维护投资者利益的主要做法

证券与投资管理委员会侧重于对金融机构的行为监管,关注一般市场的个体行为,重点是保险、证券领域。

(一)金融机构行为的合规管理

证券与投资委员会围绕机构行为,加强合规管理,从而降低金融机构风险,保护投资者利益。具体措施包括,一是根据金融机构定期报告分析评估其表现。依法要求金融机构提供相关信息,在此基础上,根据监管机构的市场情报系统,交叉对比公司行为,确定各类公司特别是小公司、小机构的行为是否合规。通过审查金融机构行为,防控金融风险。二是通过监管机制关注金融机构高管的管理行为,关注金融机构的业务领域以及投诉意见等。

(二)公开募集资金的资格审核

澳大利亚要求公开募集资金的机构,必须在窗口期公布信息资料。在此阶段,证券与投资委员会据此判断该公司是否合格。因此,实际上具有审查阶段,需要正式批准。首次公开募股(IPO)也是如此。根据公司面向投资者公布的文件,证券与投资委员会有权停止公司募集资金的进程,并持续关注公司的投资前景,包括通过互联网等途径持续关注公司的离岸业务情况。在货币市场领域,也予以同样关注。

(三)信息披露

对金融机构服务产品监管,重点在于信息披露机制是否误导投资者。例如一个非常复杂的金融产品,如果不易为人理解,则不可能得到证券与投资委员会批准发行。对于容易误导或是过于复杂的金融产品,即使不需证券与投资委员会批准,即便没有违法,后者也必然会主动干预。基本原则是,只要金融产品会导致人们误解,形成理解上的严重问题,则证券与投资委员会必须干预,以免误导投资者。对零售投资渠道产品,证券与投资委员会主要关注投资者风险。其监管理念是巩固宏观审慎的微观基础,促使金融机构稳健经营,避免追求产品高收益而导致风险集聚。例如在按揭贷款等领域,银行可以发行次级债。尽管不需要批准,但证券与投资委员会关注发行渠道和具体产品,有权随时进行干预。

经验启示

结合我国当前及未来面临的金融改革任务及现实问题,主要有以下启示。

(一)充分汇集、共享金融市场信息,是有效监管的基础

我国金融体系重大缺陷之一是存在大量金融监管空白,导致金融风险积聚。其根本原因在于画地为牢的监管体制。这导致了金融监管机构之间衔接不足,形成大量空白地带和灰色地带,如网络信贷、信托理财等。在地方层面,监管机构能力及资源不足导致这一现象更为突出,如各类投资公司等类金融机构的不规范经营现象。

无论如何,对金融行业放任自流必然会导致风险不断集聚。原因在于金融领域固有的信息不对称意味着风险,只有加强政府监管,才能有效降低信息不对称程度;只有降低政府监管机构与金融市场的信息不对称,才能有效消除监管空白地带。从微观看,只有降低交易双方的信息不对称程度,才能实现公平交易、有效化解市场风险。这不仅事关系统性金融风险,也事关金融消费者保护,是金融体系可持续健康发展的基础。

要实现有效监管,必须掌握市场信息。其意义不仅在于了解金融市场形势,及时作出判断和应对;更在于掌握市场交易的具体事实,使违规和违法行为无法遁形,有效发挥法律威慑功能。在金融信息化趋势下,监管机构不但要全面掌握信息,更要分享信息,才能减少监管空白和灰色地带。这也是我国当前亟待解决的关键问题。我国公共部门掌握的信息处于高度分割状态,整合进展并不顺利,法律机制有待理顺是重要原因。为此,需要围绕信息统一汇集,理顺监管与隐私的关系,授权监管机构统一汇总、分送金融市场信息。在此基础上,才能实现对市场和机构的有效监测、干预。澳大利亚经验表明,这是必要的,也是有效的。

从操作层面看,金融市场信息汇总、分享并不存在信息技术障碍,但存在体制障碍,包括监管机构缺乏协同机制以及其他部门不愿提供必要的信息。

总之,应高度重视金融监管信息基础设施建设,必须从突破体制障碍入手,为建立高效的监管体系打好基础。

(二)部门之间、部门内部业务操作层面的即时互动机制,是监管协调的有效保障

我国金融监管体系面临另一个重大挑战是,金融混业经营的趋势不断强化,亟须监管体系增强跨行业监管能力,但我国现有监管体制下监管机构之间信息沟通不充分、互动不足,机构内部信息沟通也不甚顺畅,这不利于有效处置金融风险。

就本质而言,监管协同的核心在于业务层面人员进行信息、知识、经验交流和分享,特别是局、处层面的关键分析人员一起共同讨论问题,以及早识别出关键风险苗头。需要形成自下而上的紧密互动机制,信息共享、观点交流是基础。澳大利亚的经验表明,这对于防范系统性金融风险以及应对国际金融危机冲击是必要的,有助于强化监管能力建设。这正是当前我国监管体制中存在的关键不足,也是建立有效监管协同的必要条件。

(三)防止金融产品误导投资者是遏制金融欺诈行为的重要切入点

当前我国金融领域存在种种乱象,金融欺诈案件层出不穷,虽然不足以引发系统性金融风险,但使个体投资者蒙受巨大损失,侵害了大批弱势群体利益。有的观点认为投资者盲目追求高回报,是咎由自取;也有的地方担心查处之后会引发投资者群体事件,加上监管能力不足,往往本着民不告、官不究的态度,等到民告之时,往往已经不可收拾。

金融风险的外部性决定了金融监管的必要性。因此,对金融活动,包括金融创新,其本质问题不是要不要管,而是如何管。支持创新更不应成为放弃监管的遁词,创新也不应成为规避监管的技术手段。

澳大利亚的经验表明,只有将金融交易置于监管视线之内,才有可能谈得上监管,因而监管机构必须充分掌握金融市场信息,信息化技术完全能支持这一点。就法律层面而言,监管机构不审批某一金融产品并不等于没有监管责任。对监管机构而言,相对于问题总爆发时不可收拾局面,在此之前任何时候介入都不算晚。

对待金融活动和金融服务产品,要保护投资者利益,合理的回报预期是根本。过低投资回报,例如股票分红偏低,会损害投资者利益,但不切实际的投资回报预期,必然会导致严重的风险隐患,这在中国证券市场和民间融资领域表现尤为突出,投资者被误导是根本原因。归咎于投资者素质低下无助于解决问题,监管机构必须发挥作用,制止恶意欺诈行为。为此,一方面要完善配套法律,对恶意欺诈行为明确具体情形和惩处手段,大幅提高违法违规成本;另一方面监管机构必须在全面掌握信息的基础上及时介入,防止误导投资者。从澳大利亚经验看,这是可以做到的。关键在于建立专业化分析团队,完善信息化、智能化的分析工具,充分运用金融市场信息进行交叉对比。