宣晓伟：当前中央与地方事权划分的改革思路应作调整

中央与地方事权的具体划分，不能仅靠抽象的原则先验地静态确定，而是伴随历史的变迁在现实过程中由相关方的博弈所动态塑造。当前中央与地方事权划分的改革思路应作调整。首先，要从关心“事权划分的具体结果”，到更为关心“遵循何种方式来达到这个结果”。其次，要从关心“依照何种原则来如何划分事权”，到更为关心“采取何种方式运用原则可以使得事权划分随着经济社会的发展和时代的变化，能够有一种适应和适时的调整”。再次，要从关心“如何促进中央与地方的责权对等”，到更为关心“中央与地方在相关事项划分上存在分歧时，如何有一种具有可操作性、规范化的程序能加以解决”。从而引入司法调节，推进中央与地方事权划分的法治化。

中央与地方事权的合理划分，是一个大问题，也是一个老问题。在1995年江泽民同志的《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》讲话中就提出：“应抓紧合理划分中央与地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化”。1994年实施的分税制改革，在收入侧厘清了中央与地方的权利关系，保证了中央财政收入的应有份额，为中央财政主导作用的发挥奠定了基础。然而受客观条件的约束，当时的改革并未真正触动政府间事权和支出责任的划分，而是基本延续了既有的做法，造成中央与地方在事权划分上的不明确、不细致，特别是涉及全局性资源配置的支出责任被大量划分给省及省以下政府，而对于中央与地方事权划分的进一步改革被承诺在分税制实施后再来处理。

根据“影响范围原则”进行中央与地方事权的划分是改革的主流思路

分税制改革以来，关于中央和地方事权划分的改革思路一直是较为明确的。在2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，已经指明了按照具体事项的影响范围原则来划分中央和地方事权的改革思路：“合理划分中央与地方经济社会事务的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任”。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出应“推进各级政府事权规范化、法律化”。

因此，按照事项所影响的范围是属于“全国性或跨省”还是“本行政区域”来具体细分中央与地方相应的事权，一直延续下来成为关于推进中央与地方事权划分的主要改革思路。

现有中央与地方事权划分的改革思路所遇到的困难

既然在1994年分税制实施之时，就已经确定了要进一步推进中央与地方在支出责任和事权上划分的改革任务，而且相关改革的思路也一直是较为明确和一贯的，那么为什么在整整二十年的时间内，有关中央和地方事权划分的改革却始终难如人意，以至于如今中央和地方之间还是深陷于事权不清的困局、难以顺利走向法治化的轨道呢？

在很大程度上，这是因为“按照事项影响范围原则来推进中央和地方权限划分的改革”是一件“理论上简单、现实中复杂”的知易行难之事，再加之中国独特的中央和地方关系安排的实际限制，使得中央和地方的事权划分改革一直处于不断强调原则的阶段，而在现实中难有实质性进展。

1.“中央决策、地方执行”的模式和“上下同构、事权共担”的政府架构限制了中央与地方之间事权完全按照“事项影响范围原则”划分的可能

在目前中国中央和地方责权关系下，绝大多数政策的出台和实施都遵循“中央决策、地方执行”的模式，即在中央政府层面，主要负责的是政策的出台（亦含有部分监督职责），而政策的具体实施基本上依赖于地方政府的执行。换言之，中央和地方是分别负责政策的不同阶段，中央部门极少参与政策的具体执行，这从中央政府部门本级支出和中央政府公务员所占比重远远低于世界平均水平，亦可以侧面看出。2013年中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，而英国、美国和法国均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%；中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在1／3左右。

中国幅员辽阔、地区众多且差异显著，中央政府的本级支出和公务员比重过小，必然造成大量依靠转移支付和主要依赖地方配合政策实施的局面，而中央和地方这种“头小身子大”的格局也对中央和地方事权划分造成了深远的影响：

首先，中央在理论上保持着对任何事项绝对性的决策权威。这客观上是一个规模相对小的中央在面对如此庞大的地方时要维护统一和政令畅通的必然举措。因此，地方上的自主决策权事实上是无法得到真正保障的，即使按照“事项影响范围原则”是那些本地辖区可以自行决定的地区性事务，地方政府也必须遵循中央的政策。

其次，地方在现实中对任何事项（包括全局性的事务）都有相当程度的自由裁量权。由于在政策的具体执行过程中，主要是依靠地方来加以实施，即一般所说的“上面千条线、底下一根针”，任何政策的实际执行效果都在很大程度上依靠地方政府尤其是基层政府的努力和配合，在中央相对有限的监管能力下，很难克服“信息不对称”的问题，所以造成了中央“有名无实”、地方“有实无名”的情况，即中央拥有名义上的至高权威、地方具有实际上的自由裁量权，中央和地方形成互为依靠、互为制约的独特状态。

第三，中央和地方在机构设置上是同构的、在事权上是共担的。在“中央决策、地方执行”的模式下，容易造成中央和地方的各级政府在机构设置上的同构现象，即所谓“上下一般粗”，中央所具有的部门，地方上都要设置对应的部门，否则就会给具体政策的运作带来很大的麻烦。与此同时，由于是中央和地方各负责政策的不同阶段，形成事权共担的局面，所以也很难分清到底哪些是中央的责任、哪些是地方的责任。

简而言之，在现有“中央决策、地方执行”和“上下同构、事权共担”的条件下，按照事项影响范围原则来推进中央和地方事权的划分，就成为一个理论上明确简单、在现实中却难以推行的改革举措。

2.中央与地方事权的具体划分，不是仅依靠抽象的原则就先验地静态确定，而是伴随历史的变迁在现实过程中由相关方的博弈所动态塑造

按照事项影响范围划分中央和地方事权的原则并没有错，这也是现代国家在划分中央和地方事权所遵循的一条最重要原则。托克维尔早在其经典著作《论美国的民主》中，就依据根据事项影响范围的原则对两种集权进行了区分，一种是政府集权，一种是行政集权，前者是“诸如全国性法律的制定、本国和外国的关系问题、与全国各地都有利害关系”等事情的领导权的集中。后者是“诸如地方建设事业、国内某一地区所特有”事情的领导权的集中。托克维尔认为中央政府应该掌握的是第一种集权，而第二种集权则应保留给地方政府。真正问题出在不能简单地、静态地看待“事项影响范围原则”在中央与地方事权划分中的应用，不能把这种事权划分看作是如同求解数学题一样，认为可以依据几个简单原则就得出中央与地方事权划分的最优解，从而像切西瓜一般地把各种具体事项相应地分到中央或地方政府。这种思路在现实中行不通的根本原因是中央和地方具体事项的事权划分是极其复杂，且随着时间不断调整的。

正如麦迪逊在《联邦党人文集》中所强调的：“在全国政府和州政府的权力之间划出一条适当界线，必然也是一项艰难的工作。任何人，只要他习惯于思考和辨别那些性质广泛而复杂的事物，都能体会到这件事情的困难程度”。

以美国“州际贸易条款”的应用为例，根据美国宪法“国会有权调控和国际、州际，以及对印第安部落的贸易”（第一条第八款），这一条款确定了联邦政府在“州际贸易”上的管辖权，它也符合“事项影响范围原则”中“跨地区事项应归属中央政府”的精神。事实上，正是依据这一条款，通过“航运垄断案”（参见专栏1）等案件的判决，联邦政府逐渐获得了对“州际贸易事项”进行管辖的绝对权力。

专栏1：航运垄断案（1824年）

该案涉及哈德逊（Hudson）河处于纽约和新泽西州河段的航运权。在1798年和1803年，纽约州议会相继通过立法，授权金融巨子列文斯顿和汽船发明家福尔顿，在二十年内垄断在纽约州内的哈德逊河航运权利。后来两人又把航运垄断权转让给奥格登（Ogden）。然而吉本斯（Gibbons）拥有两艘汽船，在纽约市和新泽西的伊丽莎白镇往返摆渡载客，因而违反了纽约州授予航运专有权的法律。奥格登投诉纽约州法院，获得禁止吉本斯营业的命令。法院禁令得到纽约州最高法院的肯定。吉本斯则根据1793年国会通过的轮船执照法，宣称纽约州法侵犯了联邦执照授予他的航运权利，因而上诉联邦最高法院，要求判决州法无效，联邦最高法院根据宪法中的“州际贸易条款”，最终判决吉本斯胜诉。

然而，同样是州际贸易的航运领域，也并非是所有的事项无一例外地都应该属于联邦政府来管辖。在1851年领港调控案中（参见专栏2），联邦最高法院的科迪斯法官（J.Curtis）提出了更注重联邦与州利益平衡的“库利原则”，他在最高法院的意见中写道：“对于贸易权力的性质是否要求国会的专有立法，无论是绝对肯定或否定，都将误解这项权利的对象性质，并将只适合部分的答案强加在全部对象的身上。”从而在领港调控事务上维护了地方的管辖权。

专栏2：领港调控案（1851年）

1803年，宾夕法尼亚州的议会通过法律，规定进出费城港的轮船必须接受港务局的领港，并交纳领港费；否则将被罚款一半领港费。库利未遵守这一规则，因而被州法院罚款。他以宾州法律和联邦宪法的若干条款——尤其是州际贸易条款——相抵触为由，上诉至联邦最高法院，以期挽回受罚的领港费，联邦最高法院最终驳回上诉，肯定了宾州法律的有效性和宾州最高法院的判决。

由此可见，尽管在州际贸易这个宽泛的领域内，可以按照“事项影响范围原则”简单明确地区分联邦和地方的权限，但到了具体事项上这个划分就没有那么一目了然了，而是常常会针对不同的事项产生截然不同的结果。在“航运垄断案”中相关事权是归属联邦的，但在“领港调控案”中有鉴于领港调控事务的地方属性，相关事权就落到了州的层面。

更为复杂的是，随着经济社会的发展，联邦和州在不同事项上的事权划分并非一成不变，而是根据时代的要求而不断变化。例如“规定工人的最低工资和最高工时”等“劳工保护”事项在美国原先一直属于各州管辖的事务，然而到了20世纪“进步时代”，加强劳工权利保护、禁止雇用童工等呼声越来越强烈，尤其是经过30年代的大萧条和罗斯福新政之后，“劳工保护”等事项也逐渐被纳入到联邦政府的立法范围之内。所以，即使是同样的抽象原则和法律条款，在不同的年代伴随着时代的要求和法律的实践，在联邦和州的事权划分上也可以产生出完全不同的效果。

当前中央与地方事权划分的改革思路应作调整

由上所述，仅仅把中央和地方的事权划分看作是根据几个简单原则加以区分的思路是静态和僵化的，在现实中也很难据此加以实施。尽管在理论上可以根据相关原则将中央和地方在不同事项上的事权划分得非常细致，以至于能够形成一个庞大无比的中央和地方事权划分表，并据此加以规范化、形成相应的法律，从而实现所谓的“各级政府事权规范化、法律化”，但无论这个事权划分表规定得如何详细，与纷繁复杂的现实情况相比总是不够的，而且规定得越细致，就越有可能带来不能适应快速变化的现实要求的问题。

因此，对于如何形成中央与地方事权的合理划分，如何推进各级政府事权规范化、法律化，相应的改革思路应该作出调整。

首先，要改变“重结果、轻过程”的倾向，从关心“事权划分”的具体结果，到更为关心“遵循何种方式”来达到这个结果。目前的改革思路主要还是将目光聚焦在中央和地方事权划分的具体结果上，纠结于这个或那个事项到底是中央的、还是地方的。虽然中央和地方事权划分的结果是重要的，然而比结果更为重要的是“如何形成这种结果的方式”。从这个角度来看，中央和地方事权划分遵循怎样的规则和过程，要比最后达到的具体结果更为关键。所以，在关注中央和地方事权划分最终结果的同时，需要将更多的注意力转到规则和过程上来。

其次，要改变“重原理、轻实践”的倾向，从关心“依照何种原则来如何划分事权”，到更为关心“采取何种方式运用原则可以使得事权划分随着经济社会的发展和时代的变化，能够有一种适应和适时的调整”。按照任何一种原则来不断细分中央和地方的事权，都是无法穷尽现实世界的各种可能，也难以跟上经济社会发展所带来的各种变化。所以关心划分原则的同时，更重要的是关心如何运用这些原则的具体方式，需要将这些抽象的划分原则与活生生的现实相结合，使得中央和地方事权的具体划分结果可以跟随时代的变化而变化。

再次，改变“重行政、轻司法”的倾向，从关心“如何促进中央与地方的责权对等（事权财力匹配）”，到更为关心“中央与地方在相关事项划分上存在分歧时，如何有一种具有可操作性、规范化的程序能加以解决”。现有对于中央和地方事权划分的讨论，主要是集中在行政领域范围内，其重点是如何做到各级政府的财力事权匹配或者是支出责任与事权的匹配，所依赖的主要调节方式还是通过行政的手段，多以文件的形式来处理不同政府间的责权关系，造成相当大的偶然性和随意性。更为重要的是这种依靠行政调节对中央和地方事权进行的划分过程，充斥着不同政府层级间私下的讨价还价，难以形成一个统一、稳定、可以预期的规则和环境，最终的结果常常是因事而异、因人而异、因地区而异的，具有相当程度的不确定性。所以，如何形成一种公开、规范化，又适宜操作的程序对中央和地方事权进行划分，并且一旦相关方对划分的结果产生异议时，又能有相应的规范化程序进行调节，应成为下一步促进中央和地方事权划分的规范化和法治化改革任务的关键。

引入司法调节，推进中央与地方事权划分的法治化

如上所述，政府间事权的合理划分，并不仅仅是“尽可能详细地列出各级政府间的事权，然后再将其上升到法律法规层面”这样简单，更为关键的是要形成规范化、公开、稳定和可预期的规则和过程来对中央和地方事权关系进行划分和动态化的调整。在此，如何有效引入司法调节，将中央和地方关系的调整纳入法治化轨道，将是实现中央和地方事权合理划分的重要手段。

第一，司法调节主要采取间接调整中央和地方事权的方式，可以形成对现有行政调节方式的补充和约束，具有很强的可操作性。一旦谈到在中央和地方事权划分中引入司法调节，人们脑海中往往浮现的是“中央政府和地方政府对簿公堂，再由司法机构加以裁决”的情景。事实上这个印象存在很大的偏差，司法对于中央和地方事权划分的调节，多不采取这种直接的方式，而主要通过间接的方式。例如在上述的航运垄断案中，联邦最高法院并不是直接面对联邦和州政府之间的诉讼，而是通过吉本斯个人的上诉，通过案例宣布纽约州的相关法律和规定无效，间接表明了涉及纽约河段航运权的州际贸易调控属于联邦政府的管辖权限，从而区分了联邦和州的事权范围。在此过程中，司法机关实际上并不直接裁决联邦政府和州政府的纠纷，因为联邦和州的冲突很多时候都会涉及到政治权力的斗争，而司法体系只适合对司法纠纷作出裁决，应该竭力避免直接介入到政治斗争中。

所以，司法调节在中央和地方事权划分中的作用发挥，基本上是经由个体（居民个人、公司或公民团体）的诉讼，通过司法审判来决定哪些中央或地方法律无效，从而间接地实现划分中央与地方事权范围的效果。司法调节这种间接方式，可与中国现有以行政调节为主的直接方式较好地结合，一方面不会对现有体制造成很大的冲击，司法调节能够起到的更多不是替代而是补充作用；另一方面，通过司法案例的判决，也可以对相关各方的行为进行较好的约束和规范。因此，在中央和地方事权划分中引入司法调节，具有很强的可操作性，是各级政府事权规范化和法律化的重要途径。

第二，司法调节通过判例方式，既有较好的继承性和稳定性；又能够适应经济社会发展的变化，具有一定的灵活性。一般情况下，司法裁决在绝大多数情况下会援引先例，因此所形成的中央和地方事权划分具有较强的稳定性和可预期性，能够对相关主体的行为形成一致的规范，但这种援引先例的判决也并不是完全不可更改的。例如美国联邦法院在作出判决时，通常只宣布某些特定的法律违宪而无效，并不是去废除或者取消这项法律，联邦法院只是在削弱受到指控的某项特定法律的效力，一旦经济社会条件发生明显变化时，法官们同样可以顺应时代要求建立新的判决。这种通过司法实践的方式来调节中央与地方的事权划分，既有继承性又有开放性，能够较好地应对时代变化的挑战。